探讨！浅谈牟利性投诉举报处理的几点建议

近日，市场监管总局发布了五个规制职业索赔指导性案例，主要围绕职业索赔类复议诉讼案件审查的关键点，提炼出此类复议诉讼案件的指导借鉴意义，对于基层市场监管部门依法处理牟利性投诉举报事项提供了指导和借鉴。笔者结合指导性案例的案件事实及核心要旨，针对目前基层在处理职业索赔人投诉举报事项中存在的问题，围绕四个重点环节，对处理牟利性投诉举报事项提出几点建议：

01

围绕争议核心，准确区分投诉与举报

《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称办法）（市场监管总局20号令）第三条规定，“投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”从20号令关于投诉与举报的概念看，投诉的核心是请求市场监管部门解决消费者与经营者之间的消费者权益争议。举报的核心是请求市场监管部门查处违法违规行为。

在《最高人民法院行政法官专业会议纪要（六）》中，投诉与举报的区分标准公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。由此可以看出，在行政诉讼中，投诉与举报区分核心为是否侵犯消费者的自身合法权益。

因此，基层市场监管部门在收到投诉举报事项时，首先要对照投诉举报人的诉求，准确区分投诉与举报内容，分别处理。实践中牟利性职业索赔人往往将投诉与举报放在一起，采取向市场监管部门寄送纸质《投诉举报信》的方式，《投诉举报信》既有要求市场监管部门对消费争议的解决诉求，也有要求市场监管部门对涉嫌违法行为查处的举报请求。针对此类内容混同的投诉举报事项，应严格依照《办法》规定对其要求解决消费纠纷的投诉材料是否符合第九条规定要求进行审查，是否属于第十九条不予受理情形，并应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。依据《办法》第三十一条规定，及时确定相应承办部门或机构依职责处理举报事项，特别是关于投诉举报人自身合法权益受侵害的举报，应当严格按照规定程序处理，在规定期限内告知投诉举报人是否立案或处理结果。否则，因未及时查处违法行为会导致复议诉讼中的纠错。

02

围绕维权形式，准确认定“合法权益”受侵害

市场监管总局指导性案例一中举报人主动追求权益受到侵害的状态，不存在需要救济的合法权益，明显缺乏诉的利益，其主张行政复议机关、人民法院均不予支持。指导性案例三中举报人为不当牟利向市场监管部门提出投诉举报，因不服行政处理决定及复议维持决定又提起行政诉讼。人民法院认定其购买目的超出了正常的生产生活需求，并非出于保护自身合法权益，不具有诉的利益，裁定驳回起诉。上述两个案例中投诉举报人作为职业索赔人反复提起举报、行政复议、行政诉讼，并非维护自身合法权益，或者以故意减损自身权益的方式，通过行政监管手段敢于获取不正当利益，其提起诉讼的目的不具备正当性，均被认定为不存在需要救济的合法权益，明显缺乏诉的利益，不符合法定的起诉条件，被人民法院裁定驳回起诉。

针对此类投诉举报事项，建议从以下几方面准确判定投诉举报人的“合法权益”是否受损害进行举证，从而为复议诉讼机关支持市场监管部门的处理结果提供有力证据。一是认定举报人主动追求权益受损。对提供的投诉举报材料进行全面审查，对其购买商品的时间、地址、种类、数量、频次、动机以及举报的违规行为等因素进行梳理分析，是否存在主观明知商品存在问题，且主动购买并追求权益受损的行为。二是依法充分履行核查职责。针对此类投诉举报事项，市场监管部门也应当以保护消费者的合法权益为核心标准，对被举报人的行为是否构成违法，依法、全面、客观、及时地履行调查核查职责，从而依法作出行政处理决定。三是准确认定是否存在滥用诉权。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条第二款 “下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条 “有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”通过举证其主动追求权益受损害的事实和证据，论证其不存在需要保护和救济的合法权益，明显缺乏诉的利益，否定其复议诉讼主体资格，从而得到复议和审判机关对市场监管部门处理决定的支持。

03

围绕举证重点，准确判定“牟利性”

市场监管总局指导性案例二“牟取不正当利益的投诉举报人复议诉讼主体不适格”的案件要旨中阐述，举报人借投诉举报、复议诉讼变相施压牟求不正当经济利益，背离了普通消费者为维护自身合法权益进行投诉举报的目的，提起的行政复议、行政诉讼缺乏正当性，复议机关、一审、二审法院均不予支持。本案中，复议诉讼机关均对举报人冯某某是否符合一般消费者的行为和认知进行了全面审查，认为其购买数量、频次明显超过合理范围，其行为已超出消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的合理范畴，且不符合一般人的认知和行为，认定冯某某并非救济受损的合法权益，而是借复议诉讼施压，以牟求相关经济利益，已完全背离普通消费者提起投诉举报的目的，其提出的复议申请及诉讼不符合法定受理条件。

基层市场监管部门在应对牟利性职业索赔人的投诉举报时，往往会在对其“牟利性”的判断时因举证不及时不全面，在复议应诉这种陷于被动状态，因此在认定职业索赔人的“牟利性”时，建议从以下几方面进行举证和论证：一是依法准确判定是否为“生活消费”。《中华人民共和国消费者权益保护法》第二条“ 消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（2019年5月9日发布）完善投诉举报机制。“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击。”《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（市场监管总局令第20号）第十五条 “投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（三）不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的；”投诉举报处理机关依据以上法规政策规定，准确判定投诉举报人的购买行为是否为“生活消费”，把好投诉举报受理的“第一关”，确定对投诉事项是否作出受理决定。二是统计汇总投诉举报的历史记录。查询全国12315平台的记录，对职业索赔人的投诉与举报数量进行汇总统计，作为判断其是否为“生活消费”的证据裁量，并将其投诉举报的记录和统计情况提供给复议诉讼机关，作为证明其“牟利性”的佐证材料，供复议和诉讼审查使用。三是全面审查证据材料。指导性案例四中，举报人提供的举报证据为现场视频，且其提供视频资料显示在入店消费前即开始录像，且存在挑选被遮挡商品等多处不合理行为，与一般消费者的购买行为不符。执法人员经过全面调查经营者的进货查验情况，并分析举报人录像行为的动机与视频中的表现，穷尽调查手段，排除存疑证据，决定不予立案，得到复议机关支持。因此，基层市场监管部门在审查其投诉举报提供的证据材料时，严格遵循依职权调查取证和排除合理怀疑原则，全面调查核实被举报人是否存在违法违规行为，同时对举报人提供的证据材料进行全面审查，对于恶意举报涉嫌敲诈勒索行为，依法移送公安机关追究刑事责任。

04

围绕突出问题，确保全面依法履职

市场监管总局规制职业索赔指导性案例一的焦点分析阐述，判断是否履行法定职责，应以是否采取有效措施制止违法行为，是否客观、全面、及时地履行调查监管职责，是否维护了应予保护的合法利益为标准。本案中，汉阳区市场监管局在接到周某举报后，当日进行现场检查，未发现案涉批次商品信息，后向经销商核实供货情况，查明单据信息，并通过询问被举报人等方式全面履行调查职责，认定在案证据不足以证明违法事实成立。法院经审理认可汉阳区市场监管局对于周某举报的事项已经履行了食品安全监管的法定职责。

实践中，很多市场监管领域投诉举报案件处理被提起行政复议和行政诉讼，市场监管部门因履职不到位、认定事实不清等原因被纠错，主要问题表现为：一是部分基层监管部门对投诉举报事项的接收、转办、回应、办理、告知、回复等运转程序不及时不够顺畅；二是部分基层执法人员程序意识不强，未及时按规定要求进行受理或答复；对举报的违法行为未及时作出立案或不予立案决定；三是对于投诉举报诉求同时包含投诉和举报内容或者多项举报内容，未分别予以处理和答复；四是将属于投诉举报的事项按照普通信访事项进行运转和处理；五是市场监管监管部门处理举报事项时，未对被举报行为进行全面充分调查，被认定作出不予立案的证据不足，责令重新处理。同时，在基层还存在着上级市场监管部门转办、交办投诉举报事项时限较长，投诉举报处理机构不健全，存在着机构之间推诿扯皮等问题，导致有些投诉举报事项未及时处理或者超出案例办理时限，也是导致市场监管部门的行政处理决定被纠错的原因之一。

综上，市场监管部门在处理投诉举报事项时，应当切实增强依法履职和程序意识，严格依照法定职责和法定程序处理投诉举报事项。一是收到投诉举报事项时，全面审查分类，确定承办单位，及时转办处理。承办单位收到转办件后，对于同时存在投诉和举报内容的，按照法定程序对投诉和举报分别予以处理；对于存在多个举报事项的，要逐一全面开展调查核实和处理，依法作出立案或者不予立案决定；二是对于投诉事项处理，应按照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的规定，判断投诉是否符合受理条件；自收到投诉之日起七个工作日内将受理或者不予受理的决定告知投诉人。如果不予受理，要告知理由以及其他解决争议的途径；按照投诉人与被投诉人协商意见，组织开展调解。调解终止的，应自作出终止调解决定之日起七个工作日内告知投诉人和被投诉人。三是对于举报事项处理，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报，依法开展核查、立案、现场检查、调查取证、抽样检验、案件审核、作出处理决定等工作。对于实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。法律法规规定需要回复投诉举报处理结果的，应当依法告知处理结果。同时要注意留存告知、回复及依法履职的证据材料等，以备复议诉讼时举证。

作者 | 山东省东营市市场监督管理局 延爱丽

审核 | 于成龙 张丽娟

编辑 | 刘雨珊

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