关于在河南省禹州市重启并深化“全面直管”综合改革试点的战略研究

（个人研究报告）

撰写人：湘映

日期：2026年6月3日

摘要

禹州市，这个北距郑州八十公里、距新郑国际机场六十公里、紧贴许昌市区却始终保有一种骄傲疏离感的县级市，是河南县域版图上最复杂的存在——它是全省极少数同时拥有"三都"文化主权（夏都·禹迹—钧都·神垕—药都·孙思邈）的县（市），是郑州都市圈南翼事实上的次级节点（郑渝高铁设站、郑栾高速直连航空港），是许昌辖县中经济体量绝对第一（2024年GDP 783.31亿元、全省县（市）排名前五、人均GDP 7.08万元），却又是一个正在痛苦地去煤化（二产47.9%但煤系底色未褪）的传统资源—制造混合型城市。它1992年就进了"十八罗汉闹中原"的扩权先锋序列，2004年又在巩义—项城—永城—邓州—固始五小强之列，但

偏偏在2011年十县省直管试点的终极名单上被划掉了

——原因不是不强（783亿的今天证明它一直很强），而是因为它距许昌市区太近（约25—35公里）、与许昌的都市粘连度太高，政治美学上被认为"不适合断开"。

这个"太近所以不适合直管"的默认逻辑，恰恰是本报告要掀翻的那块石头。

本报告的核心主张是：河南省应将禹州市纳入新一轮"深度扩权→渐进全面直管"综合改革的最优先备选（作为"郑州都市圈紧密圈×文化主权型强县×去煤化转型"的全新类型），此阶段"全面直管"必须超越财政领域（2022年后财政全省直管全覆盖，禹州也不例外），在发展规划（神垕古镇5A创建/钧瓷文化带/颍川故城片区/产业集聚区扩区与去煤化空间重组）、土地管理（1469km²中采矿存量用地再开发/颍河谷地规划弹性）、项目审批（装备制造与绿色铸造扩产/中药材全产业链深加工/钧瓷文创产业园/煤矿遗址文旅化）、市场监管（钧瓷地理标志维权与品牌保护/药都市场标准化/发制品出口）、环境保护（颍河—蓝河—肖河水系治理/矿区生态修复与土壤安全）、社会管理（110万常住人口的城市化治理/郑州—许昌双圈叠加的公共服务协作）等关键权限上，实现省级部门直接对禹州进行管理、指导或行使实质性最终审批权，最大限度减少许昌市级中间环节——不是让禹州"脱离许昌"，而是让禹州从"近而不融、隶而不活"的中间阻尼态中解脱出来，成为郑州都市圈南翼以文化主权为内核的省直节点城市

和全省"强县放权"的终极压力测试：连禹州这种体量、这种文化含金量、这种都市圈位置都能跑通，其他县就没有理由跑不赢。

第一章导论：禹州不是"许昌的一个县"——它是被郑州的影子、钧瓷的窑火和夏墟的土层三重定义的"三都之城"

1.1 三个名字，三层身份——理解禹州必须从名字的叠压开始

禹州这个名字下面压着三层身份，每一层都是一把锁，而三把锁共用一把钥匙——放权。

第一层：夏都·禹迹（夏文化探源的政治考古身份）

瓦店遗址——"考古中国·夏文化研究"核心区域——就在禹州北部浅井镇、颍河北岸的黄土台地上。大型建筑基址、玉鸟玉璧等礼器组合、"最早的中国"的地层叙事，使禹州不仅在河南县级行政单元中是独一无二的"夏文化地标承载者"，更在国家文明探源工程里占着一个不可替代的坐标。这层身份意味着：禹州的城市品牌不靠人造景区，它靠的是"中华文明主根脉上的活地址"——但这个地址的考古遗址公园、展示阐释体系、与神垕钧瓷文旅带的联动，都需要跨层级（文物—自然资源—文旅—住建）的规划统筹权，而这套权在"县→市→省"链条里永远排不上第一优先级。

第二层：钧都·神垕（中国钧瓷之都的文化主权身份）

钧瓷——宋代五大名窑之首，"入窑一色、出窑万彩"的窑变奇观，2008年钧瓷烧制技艺入国家非遗，神垕古镇是

中国唯一"活着的古镇"

（七十二座窑至今仍有窑火不灭），2026年春节单季游客49.14万人次。禹州钧瓷不仅是文化遗产，它已是

地理标志产品+文创出口+研学产业链

——但神垕古镇的5A创建、伯灵翁庙周边风貌管控、钧瓷地理标志维权打假（全国仿钧瓷泛滥）、创意产业园的用地审批，全部卡在"县报市、市转省文物/文旅"的串行链上。

第三层：药都·药王阁（中华药都的经济资产身份）

禹州盛产动植物矿物药材1084种，禹白芷、禹南星、禹白附、豫西丹参4种道地药材获国家原产地域地理标志保护，拥有

全国17家规范化国家级中药材专业市场中河南唯一的那一个

（禹州中药材市场年交易额全国第三），两年一度的

中国·禹州药王孙思邈国际医药文化节暨中医药交易大会

是国家级节会品牌。药都的价值链要往上升——从"交易市场"→"GMP深加工/GAP基地认证/中医药康养文旅"——需要食品生产许可+药品监管+中药材产地溯源的省直对口通道，不能每次都经许昌中转。

三层合在一起，禹州的"改革叙事护甲"不是某一个单项（不像兰考的焦裕禄、不像固始的人口、不像滑县的粮），而是

文化主权的三层叠加密度——全省县（市）中最高之一

。而文化主权如果没有制度主权来匹配，就永远是"别人来看、县里来守、章要跑到市区去盖"的悖论。

1.2 为什么恰恰是禹州——"距许昌太近所以不该直管"的反论

必须正面回答这个质疑，因为它是所有反对禹州试点的第一枪：

"禹州离许昌市区才二三十公里，走高速半小时，它本质上是许昌都市圈的同城化成员，怎么能直管？直了不就把许昌都市圈撕开了？"

这个质疑听起来有理，实际上犯了三个错误：

错误一：把"物理距离近"等同于"体制就该多层"。

同城化的真义是

基础设施互联、公共服务共享、规划协同

，而不是

"所有经济社会管理权限必须经过市级闸口"

。恰恰相反——郑州都市圈战略要成功，就需要它内部的节点城市（特别是文化型强节点）有足够的自主决策权去响应郑州方向的机遇，而不是被"半小时车程"的隶属关系勒住创新脖子。

许昌—禹州应当是"双核协作"而非"母子管辖"。

错误二：忽略了禹州的经济引力方向早已偏移郑州。

禹州北接新郑、新密、登封（郑州南翼），郑渝高铁在禹州设站、郑栾高速直连航空港区、北距郑州80km——它的产业要素（装备制造配套、钧瓷文创出海、中药材跨境电商、发制品出口）的

资本、信息、物流、客源方向

是北上郑州/东出大广/外接航空港，而不是向心挤进许昌魏都区。许昌市区给禹州的最大公共品是

中心医院/师范

的辐射（这些完全可协议保留），而不是替禹州批每块地的规划微调。

错误三：无视了"近而不融"的体制成本。

禹州783亿GDP、623家规上工业企业、二产占比47.9%——它已经是个"城"了，但它在行政上仍被当作"许昌的一个县（市）"来管理。结果是：许昌市对禹州既不能完全放手（怕失控），又不便全力同城化（同城化意味着把禹州当区建，但禹州有独立财政、独立人大、独立历史认同——它不是魏都区的料，它是禹州的命）——

于是落在"管又不融、放又不放"的半拉子阻尼态里，两边都累。

本报告给出的解法是：不要用"断开"的思路理解直管，而用"协作升级"的思路——许昌保留都市圈规划协同权与跨区域公共服务，但把最终审批权（规划落章、用地指标、环评终审、项目核准）交到省—禹州直通车，让许昌从"审批者"变成"平等协作的都市圈伙伴"。

1.3 核心命题

禹州试点的意义，不是证明"远县能独立"，而是证明"都市圈紧密圈的强县能通过放权变成省直节点而不撕裂都市协同"——这是比远县直管难十倍的体制体操，但做成了一劳永逸，做砸了也有熔断兜底。正因为难，它才配当"改革尖兵"。

1.4 报告结构

九章：导论→历史复盘（"十八罗汉"元老→五小强→落选十直管→2021"三起来"示范县的部分放权→财政直管后的半程态）→六维论证（禹州为什么是"最难但也最值"的选题）→"深度扩权"六大板块权限清单（

夏都·钧都·药都三叠文化带×去煤化转型×郑州都市圈南翼节点

定制版）→"全面直管"体制重塑（都市圈协作新模型）→配套改革→风险评估与熔断→三阶段路线图→结语。

第二章历史的镜子：禹州与"扩权—直管"体制的四轮进退——"最强扩权元老"为何始终差最后一格？

2.1 第零层：行政身世的底色——1988撤县设市，许昌代管，但文化地缘"北看郑州"

禹州（禹县）1988年6月撤县设禹州市（县级），由

许昌地区→许昌市（地级）代管

。它的地理很说明问题：

北/西北

：接新郑、新密、登封（郑州辖）→这是它的"文化—经济引力主轴"；

西

：接汝州、郏县（平顶山辖）→伏牛山余脉；

东/东南

：接魏都区、长葛（许昌辖）→同城化方向；

南

：接襄城（平顶山→2021回许昌）。

也就是说：

禹州的身体在许昌市代管，但头颅和双脚朝向郑州/伏牛山。

2.2 第一轮：1992"十八罗汉"——禹州是最早的"扩权元老"

1992年，河南选

巩义、偃师、禹州、济源等18个综合实力最强县（市）

搞扩权改革——史称"十八罗汉闹中原"。济源后来1997升省直管（今省辖市），偃师2014并入洛阳设洛阳市偃师区——

禹州是从那个元老序列里唯一一个至今仍挂着"县级市/许昌代管"没变的

。

这不是因为它不强——783亿的今天证明它一直是最强的之一——而是因为它

地理位置卡在"许昌不想放、郑州不方便接"的缝隙里

，每次全省性的体制大洗牌，它就"被稳妥地留在原地"。

2.3 第二轮：2004"五小强"——禹州在巩义/项城/永城/邓州/固始之列

2004年5月省委省政府《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》（豫政〔2004〕32号），对

巩义、项城、永城、邓州、固始

5县（市）赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，同时对

禹州等另外25个县（市）

赋予部分经济管理权限（共80余项）。

此时的禹州受益主要是程序性：统计更直、财政更顺、招商名片更亮。但硬核权限（规划终审、用地指标切块、环评终审、钧瓷文旅片区的文保审批）仍绕许昌——

五小强里巩义和永城后来进了2011十直管，禹州没进。

2.4 第三轮：2011十县省直管——禹州落选，不是因为弱，而是因为"太近"

这是禹州改革叙事里最值得剖析的一段。

2010—2011十县名单（巩义、兰考、汝州、滑县、长垣、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡）选定时，省委编办/省政府的内部逻辑线大体是：

远离地级市且受辐射弱

（十个县到属地级市的平均距离偏大，固始70km、长垣70km、新蔡110km……）；

有特殊政治/资源/人口体量叙事

（兰考焦裕禄、永城煤电、固始180万人、汝州煤系省直辖基因）；

许昌的"同城化预期"客观上成了禹州的隐形天花板

——把禹州直管了，许昌都市圈怎么编？魏都区东边那个最大的经济块没了？

所以禹州不是"被嫌弃"，它是被"稳妥"二字按在原地——

而"稳妥"恰恰是改革的天敌

。

2.5 2021："三起来"示范县的部分放权——最接近的一次"准直管"信号

2021年8月，省委办公厅、省政府办公厅印发通知，认定

禹州市等11个县（市）

为

第二批践行县域治理"三起来"示范县（市）

，赋予部分省辖市级经济社会管理权限（汝州已是省直管不重复放）。许昌市政府办公室随即印发《赋予践行县域治理"三起来"示范县（市）禹州市部分省辖市级经济社会管理权限实施方案》（许政办〔2021〕20号），市委编办参照长葛市放权做法，将省定的权限清单移交禹州执行。

这一步很重要——它证明省里和许昌市都认可"禹州该有更多权"。但问题在于：

"部分放权"≠"最终审批权下沉"——清单里大量仍是"初审权/备案权/程序性权"，钧瓷文旅带5A创建的土地规划弹性、采矿存量用地再开发的土壤安全审批、药都市场升级的药品监管省直对口，仍未突破；许昌市仍是法律上的代管主体，"部分放权"的"部分"由谁定？市里定——回到"市里说了算"的老圆心。

2.6 第四轮：财政全面直管（2022至今）——783亿的身子，财政直通的血管，规划用地的旧骨架

2022年全省102个县市财政省直管全覆盖。禹州的转移支付、债券、结算省里直拨没问题。

但：

2024年禹州GDP 783.31亿（+7.2%），规上工业企业623家，二产占比47.9%——

它正在从"煤系建材城"往"装备制造+钧瓷文创+中医药+绿色铸造"转型

，而转型最吃的是

老矿区存量用地再开发（梁北/方山/浅井等地矿坑/矸石山变文旅/物流/生态用地）的规划弹性+土壤安全审批并联

——这类事禹州自己想快，但路径是"自然资源初审→市规委会排期→省厅备案"，时效以季度计；神垕古镇5A创建到了冲刺期，伯灵翁庙周边每一栋外立面改造的方案要过"县文保所→市文旅局→省文物局"三级；药都市场要从"摊位集散"升级"数字交易平台+GMP深加工集群"，需要省药监局直对禹州授权。

一句话总结禹州的处境：

它是十八罗汉元老、五小强成员、三起来示范县、783亿许昌辖县第一——全省履历最厚的扩权老将，却始终差最后一格：从"部分放权/财政直管"到"硬核权限的省级直签"。不是它不配，是它每次都被"距许昌太近"四个字按回去。

本报告的任务，就是正面拆掉这四个字的迷思。

第三章为什么禹州是"最难但也最值"的选题——六维论证

3.1 维度一（文化主权密度全省县市级最高：夏都+钧都+药都三叠=无可辩驳的放权叙事护甲）

巩义靠河洛文化（重要但偏考古），兰考靠焦裕禄（政治但偏红色），鹿邑靠老子（宗教哲学但偏单一），神垕的钧瓷+禹州的药都+瓦店的夏文化是

三层不同维度的国家级文化资产在同一县域内叠加

：

层资产级别当前审批痛点夏都·禹迹瓦店遗址（考古中国·夏文化核心区）国家级文物关注遗址公园扩区/展示路网的用地微调，文保—自然资源并联钧都·神垕神垕古镇（活古镇/钧瓷发源/伯灵翁庙/古窑址）国家级非遗+4A→5A创建中5A创建配套（游客中心/停车场/风貌管控）卡在文保三级审批链药都·孙思邈国家级中药材专业市场（河南唯一）+药王阁全国17家/交易额第三市场升级到GMP/溯源/数字平台→需省药监局直对县授权

谁能公开反对"让夏都·钧都·药都的活化利用审批更高效"？

这比任何经济数据都硬——它不是"给县里特权"，是"给中华文明的三条根脉在禹州活的肌体上更顺的呼吸通道"。

3.2 维度二（经济能级：783亿全省县（市）前五——放权收益最可观测）

2024年禹州GDP 783.31亿元（+7.2%），三产5.3:47.9:46.8，人均GDP 70843元，常住110.24万，城镇化54.8%。这个数字在河南102个县（市）中排

前五

（通常次于巩义、新郑、中牟、长葛/尉氏区间浮动），

它是全省离"千亿县级市"门槛最近的几个之一

。

这意味着：

放权改革的"仪表盘读数"最清晰

——投资增速、规上工业增加值、5A创建进度、药都交易额增长率，都是硬指标，不易造假，第三方好评估；如果禹州跑不通，其他县更没理由——但反过来，

禹州跑通了，它的"放权—增长"弹性系数就是全省最有力的数据论据。

3.3 维度三（郑州都市圈南翼的"省直节点"定位需要法律上认领）

禹州北距郑州80km、机场60km、郑渝高铁有站、郑栾高速直连航空港——在郑州都市圈"主副协同、多节点支撑"的空间战略中，禹州天然是

许昌之外的另一组"南翼次级节点"

，但它的行政隶属（许昌代管）让省在编都市圈规划时

不好把它当一级独立节点写进去

（怕动了许昌的奶酪），禹州自己也因"近"不敢自称节点——结果变成

都市圈规划图上该画它但不好意思画清，体制图上还是三层链条

的尴尬。

深度扩权/渐进全面直管的解法：把禹州在都市圈框架中的身份合法化为"省直节点（许昌都市协作圈内）"——规划协同权属许昌做片区统筹，但最终审批权省里直对禹州，就像深圳虽在珠三角协同圈但计划单列直对省/中央。 这需要省委在都市圈条例/实施意见中用一条但书明确写出来——技术上完全可行。

3.4 维度四（去煤化转型的空间重组需要"棕地快车道"）

禹州的二产底色里有煤系（梁北煤矿/禹州煤田historically、建材/火力相关），今天的方向是：

绿色铸造产业园（精密铸造/机床件/汽车件，非焦化）；装备制造（电气、矿山机械配套）；矿区遗址生态修复→文旅化（大鸿寨/具茨山系以北的矿坑变生态公园/研学基地）；钧瓷文创与药都康养的"软产业"补位。

这类"存量矿业土地→新产业用地"的

棕地再开发审批链

（土壤污染状况调查→风险分级→修复方案→规划变性→出让），现行的"县→市自然资源局预审→市规委会→省厅备案"能把节奏拖半年到一年。

去煤化转型最怕的不是缺钱，是时间——煤的利润在衰减、新产业的窗口在打开，卡在批文上等于两头落空。

放权给禹州（省生态环境厅设棕地铁律兜底）恰恰是转型最需要的东西。

3.5 维度五（2021"三起来"示范县的经验记忆+许昌已走过"放权移交"流程）

这不是从零开始。2021年许政办〔2021〕20号已经做了一次"权限移交"演练——许昌市委编办、市直部门、禹州市三方走了移交程序，知道哪些痛、哪些顺、哪些需要省厅直接对口。

重启时的学习曲线比任何县都短。

而且许昌市本身是个讲道理的对手——它知道禹州的产业能级对许昌全市盘子（783亿约占许昌全市GDP近四分之一）意味着什么，许昌没有动机"卡死禹州"，只是现行体制下它

不得不扮演审批闸口

。给它一个合法的"协作者"新身份（而非被剥夺者），许昌反而卸了担子。

3.6 维度六（风险可控：不是重化工新城，是"文化+制造+去煤"组合）

禹州放权风险远低于汝州（焦化系）、远低于假想的化工型县：

钧瓷=非遗+文创+窑炉（低污染，天然气梭式窑已替代煤烧）；药都=中药材+食品加工/生物制药（清洁类）；绿色铸造=封闭车间+除尘+VOCs治理（省里划清单可放管）；唯一的敏感是

矿区棕地土壤

→这正是需要省生态环境厅"风险分级通道"而非"市级一刀切禁"。

结论：禹州是全省"放权收益最高、文化护甲最硬、地缘最敏感但可化解"的黄金难选题——难在都市圈政治几何学，不在经济风险。做好了，是整个郑州都市圈体制创新的破壁点。

第四章核心制度设计Ⅰ："深度扩权"阶段——六大板块权限清单（禹州·三都之城×去煤化转型×都市圈节点 定制版）

4.1 扩权的五条铁律（禹州版加两条"铁"）

最终审批权下沉

（在法定幅度和底线之上），许昌市保留备案知悉但不得设隐性闸口；

权责捆绑

：每一项下放绑定（耕地红线、颍河/蓝河行洪安全、瓦店/伯灵翁庙/药王阁核心零损毁、矿区棕地土壤安全、债务上限）；

负面清单（省保留）

：瓦店遗址保护区核心、伯灵翁庙核心/钧官窑址核心、基本农田终审调出、行洪核心区——之外默认禹州自主报省备案；

省—禹州直通车

：跳过许昌中转；

三年动态校准+熔断

；

★ 钧瓷文保铁律

：神垕古镇伯灵翁庙/钧官窑址的

核心保护范围

建设行为，实行

"县初审→省文物厅终审否决权"

双重保险——缓冲区外活化利用放权，核心零碰；

★ 棕地铁律

：原煤矿/采石场遗留地块的再开发，实行

省生态环境厅风险分级备案制

——低风险县里走招拍挂、中高风险省派专家组核定→不能未达标就开发。

4.2 六大板块：《禹州市深度扩权事项清单框架》

板块一：发展规划与空间用途管制——"三都"的图纸需要活的线条

（1）县域国土空间规划框架内的局部微调自主审批权

在三区三线（生态保护红线、永久基本农田约六成版图、城镇开发边界）

总量锁定、不突破

前提下：

城镇开发边界内详细规划编制、地块规划条件调整（容积率合理浮动、兼容性微调、神垕古镇缓冲区外配套节点选址、老城区工业棕地变性为文创/物流/商服混合的"弹性用途"审批）

自主审批权

下放禹州，报省自然资源厅备案+遥感季度核验即生效，许昌市不再前置否决；村庄规划（26乡镇街道/678个村居）批复权全额下放；

特别条款A（神垕古镇·钧都活化带）

：省文物厅划定①核心保护范围（零建设/省终审）、②建设控制地带（限高限体量/省文物厅终审）、③环境协调区+古镇拓展区（非文保建筑的历史民居兼容利用→民宿/工坊/展示，风貌管控技术标准由禹州自然资源局+文保所拟定，报省文物厅审定后

授权禹州在协调区内按标准落章

，并联备案制）；

特别条款B（瓦店遗址展示阐释体系）

：遗址公园的游步道、展示棚、生态停车场等非本体建筑，在省文物局划定"安全界面"后授权禹州并联批；

特别条款C（颍河谷地/矿区棕地生态修复区）

：经省生态环境厅风险分级备案的"绿色修复用地"（非居住类/生态公园/研学基地），授权禹州自然资源局按修复方案落章。

（2）专项规划统筹自主权

县域内交通专项（郑渝高铁禹州站片区扩能/货运联运转运、神垕旅游公路、钧陶瓷产业园专线）、水利专项（颍河/蓝河/肖河治理、矿区排水系重构）、市政专项（产业集聚区扩区供热/燃气/污水）由禹州自行编制审批，报省主管部门备案。

板块二：土地管理与用地指标——把"千年窑火"和"百年矿坑"都放到同一张供地表上

（3）年度用地计划指标切块直达

省自然资源厅对禹州指标

单列下达

，不经许昌分解。优先切块：

神垕钧瓷文创产业园扩区/5A配套；装备制造/绿色铸造产业园标准地；中医药健康产业园（GMP深加工/康养）；老矿区棕地修复→生态文旅利用（非居住）；颍河滨水生态带节点。

（4）农用地转用（限额定委托审批）

法定幅度内，不涉及永久基本农田、符合规划、不超年度定额，委托禹州政府行使，结果报省厅备案+卫片核验。超阈值→直报省，省承诺

最长20个工作日

办结。

（5）工矿废弃地与采矿存量用地再开发自主权

赋予禹州更大自主权组织

煤矿/采石场遗留地块的土壤状况调查→风险分级→修复方案→省生态环境厅备案→再开发用途核定

的工作流——这是禹州去煤化转型的

命门钥匙

：梁北/方山/苌庄一带的大量"停产矿坑+矸石山+工矿废弃地"如果能走"省备案→县批→修复→生态利用/轻产业"的快车道，等于替全省矿区县蹚一条路。

板块三：项目审批与投资管理体制——让"钧瓷+药+制造"三引擎的技改不卡在章上

（6）企业投资核准/备案（应放尽放）

除国家/省保留核准的外，全部下放禹州。高频刚需：

钧瓷文创集群

（创意产业园扩区、窑炉天然气改造、电窑升级、电商出口仓）→备案制+文旅并联；

中医药/生物制药

（药都GMP深加工扩产、饮片配送中心、康养研学基地）→备案制+省药监局授权工作站；

绿色铸造/装备制造

（精密铸造产线、数控机床配套、VOCs治理升级）→在省生态环境厅划定类别内，环评审批权下放禹州生态环境分局；

矿区棕地生态修复工程

（属生态环保类，经风险分级备案后可简化环评路径）。

（7）政府投资项目（本级事权闭环+三都文化专项）

县级财政资金项目自行审批。需申请中央/省级（颍河治理、夏文化遗址保护专项、矿区生态修复国债、中医药产业专项）的，禹州

直接对口省发改委/省文旅厅（文物方向）/省生态环境厅/省农业农村厅申报

，许昌仅抄送。

板块四：市场监管——钧瓷地标维权+药都标准化+发制品出口

（8）商事登记全口径下放

企业设立/变更/注销登记权下放禹州市场监管局，营业执照全程县级办结。

（9）★ 钧瓷地理标志与品牌保护的"县里初审+省知产局备案"通道

钧瓷是GI（国家地理标志产品），全国仿钧泛滥（景德镇仿钧、甚至省外贴牌）。授权禹州市场监管局在省知识产权局指导下：

对"禹州钧瓷"GI专用标志核准使用

自行组织初审→核准→省局备案生效

；在神垕设

钧瓷品牌维权联络站

（省知识产权局/省市场监管局垂直指导），对仿冒GI行为县里可先查扣、取证后报省里做行政处罚联动——让"钧都"的执法牙齿回到窑门口。

（10）药都市场的"省级标准+县里闭环"

禹州中药材专业市场是河南唯一国家级市场。建议省药监局：

授权禹州分局行使市场内

中药材经营备案（非药品GMP类/食药同源类）的日常监管

；设

省药监局许昌稽查队神垕—禹州工作站

（可驻禹州办公），GMP合规核查就地检就地签，不把样品和企业等省城来人。

（11）发制品出口与跨境电商

禹州发制品产业（顺店镇等为基地）与许昌市发制品千亿集群联动，跨境电商备案/外贸综合服务企业在省商务厅划定品类内，授权禹州商务局初审直连省平台。

板块五：环境保护——颍河是禹州的母亲河，矿区棕地是历史账

（12）环评审批分层下放

划定负面清单（危化新扩改建等仍省终审）之外：

钧瓷窑炉天然气改线/绿色铸造VOCs治理→环评审批权下放禹州生态环境分局；省生态环境厅保留：30%随机抽检复核权、颍河/蓝河跨界水质断面

一票否决权

、伯灵翁庙/瓦店周边敏感带否决权。

（13）矿区土壤修复的"省风险分级通道"（棕地铁律的制度化）

这是整份清单的独创点之一：建议省生态环境厅为禹州（作为转型代表）设

"采矿遗留地再开发风险分级管理办法（禹州试点版）"

：

低风险（覆土绿化/生态公园/光伏草场）→省备案→县批；中风险（需阻隔层/长期监测）→省派专家组核定方案→限用途开发（物流非居住）；高风险（重金属超标未隔离）→不开发，进省级监测台账。

板块六：社会管理——110万人的城与"双圈叠加"的身份

（14）教卫事权—财权匹配

省核定编制总额内，禹州自主决定校点布局微调、校长选聘改革、市医院院长选聘改革。教师/卫健人才引进直接报省人社厅/教育厅/卫健委备案生效。

（15）郑州—许昌"双圈叠加"的协作契约化

禹州处郑州都市圈的南翼辐射与许昌都市圈的东翼粘连之间——建议以省委办公厅/省政府办公厅名义，在批复禹州扩权方案时同步写明：

许昌市与禹州市的关系定位为"郑州都市圈内的都市协作伙伴"：许昌保留跨区域重大交通（郑渝高铁许昌段统筹/城际轨道规划）、颍河全线防汛联防联控的协调责任，禹州市的经济发展权限省直签，双方签订《许昌—禹州都市协作契约》（省发改委见证）——涵盖：市中心医院医联体、许昌职教资源对禹州开放、联合文旅线路（魏都·曹魏故城—禹州·神垕—瓦店）、跨界应急联动。契约事项进省级督办台账，不产生新审批层级。

这等于把"直管"的政治震动，翻译成"都市圈协作升级"的温和语言——许昌面子上不是"丢了辖县"，而是"升格为协作伙伴"。

（16）开发区"园内事园内办"升级

禹州产业集聚区（省级，"一区多园"——装备制造园/医药健康园/钧陶瓷园/绿色铸造园/大数据园）赋予管委会规划核实、消防验收（乙类以下）、施工许可并联"一站式落章"权。

4.3 许昌市的角色重定义：从"管理者"到"魏都—禹都双城协作的兄长"

这是最难也最关键的政治章节。需省委文件明确：

不

：不开封行使禹州人事否决、不设前置审批闸口、不参与禹州财政收入分成；

仍

：仍牵头颍河全线防汛体系、郑渝高铁许昌段与禹州站的统筹调度、魏都区—禹州同城化界面的"双城契约"（医疗/职教/文旅串线）协调；设

"许昌—禹州双城协作联席会议"

（省委改革办/省发改委都市圈处分年度召集），联席决议进

省级督办台账

——不产生新的审批层级。

安抚核心：禹州783亿冲向900—1000亿，许昌得到的是"都市圈南翼多了一个千亿级文化节点"、魏都·曹魏故城多了一个神垕的联动客流——不是丢了辖县，是把辖县升格成了"名片"。郑州都市圈战略本身就要求节点城市有足够的权。省里只需把话说透、把契约签死、把过渡期补偿写清。

第五章核心制度设计Ⅱ："全面直管"阶段——把"三都之城"在体制上也立在省直图上

5.1 法律地位再确认

省委提请省人大常委会作《关于禹州市实行省直接管理若干事项的决议》：

禹州党的关系直接对省委；市政府对口省直各部门；统计省统计局直采直发，独立编组（可单列或与巩义/长葛等"都市圈强县"同组）；在郑州都市圈规划文件中，增补禹州为

"省直节点城市（许昌都市协作圈内）"

的法界定语——让"直管"不撕裂都市圈，而是把都市圈从"同心圆管控"升级为"多节点网络"。

5.2 考核单列——但必须是"禹州尺"

指标禹州权重瓦店/伯灵翁庙/钧官窑址核心零损毁否决项颍河/蓝河水质断面达标+行洪安全否决项矿区棕地土壤安全（无未达标开发）否决项基本农田/粮食核心区高二产绿色化率（去煤化进度/绿色铸造占比）最高钧瓷品牌维权成效/神垕5A创建节点高药都交易额/中医药全产业链营收高债务率/廉洁投诉否决项

5.3 省级承接载体

省政府办公厅或省发改委设

"省直管县（市）工作处"

→各省级部门设

"直管县窗口"

→禹州进郑州专属通道。

第六章配套改革：三都之城的"窑火"既要旺，底下的窑温更要稳

6.1 干部能力专项："省—禹州双向挂职"

从省自然资源厅（棕地再开发/规划方向）、省文物厅（钧都/夏文化方向）、省药监局（药都GMP方向）、省生态环境厅（矿区土壤方向）选派

4—5名副处/正科

挂禹州；禹州关键岗（自然资源/文保/生态环境/开发区）干部跟班省厅；设

"钧台大讲堂·转型与文保双轨实操"

——请景德镇陶溪川/福建德化/山西平遥的"文化遗产产业化不毁遗产"操盘手来讲。

6.2 数字化底座

省一体化平台接入，一事一码全程留痕，数据镜像省监督平台；省自然资源"一张图"加载

颍河行洪蓝线+基本农田+瓦店/伯灵翁庙核心保护区

三重电子围栏→碰红线提交不了。

6.3 财政防火墙

债务限额管理+红黄绿灯；矿区棕地再开发收益专户+省审计厅年度审计；省审计厅

每年≥1次全面审计+飞行审计

。

6.4 廉政风控

审批—监管—执法三分离（土地/老矿区出让/工程发包）；省纪委监委设

禹州监督检查联络站

（党风政风监督室延伸），盯：神垕古镇项目发包、棕地地块出让、钧瓷GI特许授权；全流程电子化留痕；

钧瓷商会+药商公会+百家重点企业+古镇商户

匿名盲评审批廉洁度与效率→直报省委改革办。风险表现对冲★ 伯灵翁庙/瓦店核心损毁省文物厅年度巡查+遥感→建设类放权收回

★ 颍河水质/行洪安全省水利厅水文遥测→否决权

矿区棕地未达标开发省生态环境厅风险分级锁定→无证不动产权链

耕地越界省自然资源厅季度卫片→熔断

与许昌协调停摆联席事项进省级督办台账，省定方案

审批过载前12—18个月关键项"县审+省5日速核"双签

熔断条款写入省委文件：否决项触发→权限部分/全部自动回撤→整改再议。

第八章三阶段实施路线图

第一阶段（1—6个月）

省委深改委立项→权限清单逐厅对账（

必邀省文物厅、省药监局、省生态环境厅土壤口

）→省委/省人大授权决议；与许昌闭门协商：双城协作契约（医疗/职教/防汛/文旅魏都—神垕线）/历史共建清算/社保衔接→签备忘录；全市动员→定调："大禹治水不是堵，是疏。禹州要的权，不是分家，是疏通。"

第二阶段（7—24个月）

权限逐批交割（先低风险高频→神垕/药都中敏感到→棕地/文保核心最后校验）；前12个月双签过渡→之后县里落章；第18个月评估→微调。

第三阶段（25—36个月）

第三方评估→达标→全面直管法律程序+郑州都市圈规划条文修订；不达标→熔断回调。

第九章结语：入窑一色，出窑万彩——但窑门的开关不该在三十公里外

禹州一千年的窑火，烧的不是泥，是一种信念：

同一团火，进去时都一样，出来时每一件都不一样。

钧瓷的"万彩"来自窑变的不可控，但窑炉的温控阀、通风口、安全闸——那些决定"窑会不会炸、火会不会灭"的硬控件——必须掌握在懂窑的人手里，不能锁在三十公里外另一个院子里。

禹州也是这样。

它是夏都的土层、钧瓷的釉色、药都的香气叠出来的城。它783亿的体量、110万人的日子、神垕古镇49万游客的春节、瓦店遗址"最早中国"的沉默地基——这些都不是许昌市区三十公里外的一道行政习题，它们是

河南文明主轴上活的节点

。

给禹州深度扩权/全面直管，不是让许昌少一块，而是让郑州都市圈多一个真正能自己点火的次级节点——许昌做魏都·曹魏故城的叙事，禹州做夏都·钧都·药都的叙事，两城并肩，省里直签，

一个都市圈两种骄傲，而非一个管着一个。

建议河南省：

把禹州这个"十八罗汉元老、五小强成员、三起来示范县、783亿敲门人"从"太近所以被按住"的默认逻辑里解放出来。它不需要脱离许昌的协作——它需要的是协作升级为伙伴关系，而审批落章回到离窑最近的手。

入窑一色的规矩，得由出窑万彩的人自己守。

报告撰写人：湘映

个人研究报告 · 仅供政策研讨参考

2026年6月3日